к. філол. н., доц.
УДК 371. 684
Традиції ліцензування мас-медіа у країнах Європейського Союзу – це, передусім, традиції ліцензування громадського радіо, оскільки комерційне радіомовлення виникло в Європі порівняно нещодавно [1]. Відомо, що всі країни – члени ЄС перебувають сьогодні на різних стадіях переходу з аналогового мовлення до цифрового, тому ці зміни суттєво впливають на процеси ліцензування й регулювання їхньої діяльності. Повноважні регулюючі органи, які відповідають за ліцензування радіоорганізацій у країнах ЄС – це сувора технологія надання права на ведення мовлення, а також строгий контроль за функціонуванням як громадського, так і комерційного радіо. Але в основі діяльності регулюючих організацій – не контролююча функція, а видавання ліцензій і їхня подальша пролонгація.
Безперечно, ліцензування – це та сфера права у засобах масової комунікації, яка схильна до постійних змін, викликаних технологічними зрушеннями в сфері телерадіомовлення, а також політичною кон'юктурою. Так було зазначено у трактаті "Ліцензування мовців у 15 країнах – учасницях Європейського Союзу", підготовленому в межах Програми порівняльного права та політики ЗМІ Центром досліджень у галузі права і соціології Оксфордського університету [2]. Це дослідження, незалежно від останнього збільшення кількості країн – членів ЄС, є показовим щодо визначення специфіки європейського права у сфері ліцензування, оскільки вони розкривають не лише стратегію ліцензування телерадіомовців у країнах ЄС, а й інформують про застереження, що стосуються специфіки ліцензування на той період часу, на який отримується ліцензія. Саме такі застереження допомагають уникати постійних і неконтрольованих трансформацій у сфері ліцензування, які можуть бути викликані у тій чи іншій країні Європейського Союзу, наприклад, незначними змінами у розстановці політичних сил.
Як правило, сектори громадського та приватного радіомовлення у країнах ЄС, на відміну від пострадянської практики, регулюються незалежно один від одного, що відповідає специфіці форм власності і того законодавства, яке у кожній країні визначає долю їхньої задіяності в суспільстві. Однак є спільні сфери, які характеризують специфіку підходу до ліцензування радіомовної індустрії всього світу. Одна з них – цифрове мовлення, завдяки якому відбулася трансформація мас-медіа, що зблизило між собою сферу телерадіомовлення, обчислювальні технології та технології медіакомунікацій, визначивши таким чином пріоритети в системі ліцензування, основним з яких є орієнтація на цифровий спосіб доставки і переробки інформації як ознаку майбутнього розвитку мас-медіа, зокрема радіомовлення. Це означає, що у перспективі зміниться система регулювання діяльності як державного, так і недержавного радіомовлення, бо за допомогою цифрової можливості передачі радіосигналу збільшується кількість каналів і послуг, що пропонуватимуться споживачеві.
Перед регулюючими органами в країнах ЄС, які розвивають демократичні та плюралістичні засади в суспільстві, ставиться завдання створити добросовісну та ефективну конкуренцію в сфері надання послуг приватного комерційного мовлення. А також – усвідомити те, що регулятивна система приватного комерційного радіомовлення має бути дійсно незалежною від органів державної владиЗвичайно, у багатьох країнах Європейського Союзу існує ряд можливостей, за допомогою яких уряд може впливати на процедуру ліцензування мас-медіа, про що свідчать у своїх працях дослідники специфіки ліцензування телерадіорганізацій в країнах Європи [3]. Однак, наприклад, у законодавстві Німеччини ("Закон про мультимедіа") чи Франції ("Закон про телекомунікації") принципово вмотивовано неможливість такого впливу. Хоча положення про незалежність приватних мас-медіа в суспільстві й не трактується достатньо відкрито, відомо, що політична культура в цих країнах гарантує, що уряди не здійснюватимуть втручання в діяльність мас-медіа, хоча, маючи владу, вони цілком могли би це зробити. Держава, зрештою, використовує для нагляду й контролю за дільністю регулюючих органів певні управлінські функції, тобто призначає керівний склад, проводить ротацію його членів, бере участь у прийнятті тих чи інших рішень, пов'язаних із фінансовими питаннями.
У країнах Європейського Союзу радіохвилі вважаються суспільним благом. Про це зазначено в ряді документів [4], у яких, зокрема, говориться таке: якщо мас-медіа використовують його з метою отримання прибутку, вони повинні у фінансових звітах також враховувати ринкову ціну цих благ. Фінансові надходження, виплачені, наприклад, за отримання ліцензії комерційним мовцем, повинні приносити суспільству користь і спрямовуватись на підтримку соціально-культурних програм. Традиційно склалося так, що потужне громадське радіомовлення в Європі є основою реалізації подібних програм, оскільки основною метою такого виду мовлення є всебічне задоволення потреб суспільства в оперативній інформації, забезпечення плюралістичного характеру мовлення, зважаючи на національні традиції та морально-етичні принципи. Однак комерційне радіомовлення, яке європейські теоретики й практики розглядають лише як форму бізнесу, не завжди асоціюється з можливостями задоволення суспільного інтересу. Тобто, залежно від специфіки ринку, комерційні станції не завжди виплачують реальну ціну за користування радіохвилями як суспільним благом.
У країнах Європейського Союзу існує п'ять основних принципів, на основі яких видається мовна ліцензія. По-перше, це принцип черговості, коли ліцензію отримує телерадіоорганізація, яка першою подала заявку; по-друге, це принцип якості, коли порівнюються якісні критерії оцінки програмних концепцій мовців; по-третє, це принцип лотерії, коли переможця визначає жереб; по-четверте, – принцип аукціону, коли ліцензію отримує той, хто більше за неї заплатить. Останнім, п'ятим принципом є певна комбінація із попередніх чотирьох, яка, як правило, і використовується більшістю європейських країн [5]. У законодавстві країн ЄС щодо видачі ліцензій є також ряд правил, які дозволяють проводити перевірку пошукачів ліцензії, регулювати терміни дії ліцензії (наприклад, від 1 року в німецькій землі Баден-Вюртенберг до 15 років на цифрове мовлення в багатьох країнах Європейського Союзу), "захищати" ліцензіата ("прерогативне право на пролонгацію ліцензії"), визначати критерії цінової політики щодо мовців. Взагалі, цінова політика стосовно отримання ліцензії стає першочерговою у системі регулювання діяльності радіоорганізацій у більшості європейських країн, у тому числі й в країнах колишнього Радянського Союзу. Фактично, вартість ліцензії й можливість діяти за аукціонним принципом отримання ліцензії відіграють суттєву роль у ліцензуванні, наприклад, радіостанцій Росії й України. Економічна ситуація в цих країнах, політична конкуренція і цінова політика регулюючого органу (Міністерства Російської Федерації з питань преси, телерадіомовлення і засобів масової комунікації та Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення) стають суттєвими чинниками у визначенні претендентів на отримання ліцензії.
Сучасна система ліцензування телерадіомовлення у країнах СНД і Східної Європи була заснована на початку 90-х років, коли, наприклад, у Росії був прийнятий Закон Російської Федерації "Про засоби масової інформації"(1991), в Україні – Закон України "Про телебачення і радіомовлення" (1993), у Таджикистані – Закон "Про телебачення і радіомовлення" (1996), у Латвії – Закон Латвійської Республіки "Про латвійське радіо і телебачення" (1995), у Білорусії – Закон Республіки Білорусь "Про пресу та інші засоби масової інформації" (1995) і т. ін. Принциповою відмінністю розвитку електронних мас-медіа в цих країнах, порівняно з країнами Євросоюзу, було те, що недержавне (приватне та громадське) радіомовлення у пострадянських країнах розвивалося на фоні монополізації частотного ресурсу державними телерадіоорганізаціями. Окрім того, громадське радіомовлення у більшості країн колишнього Радянського Союзу виникло вже після того, як була створена система комерційного радіо. Зокрема, в Україні дистанція між створенням першої комерційної і першої громадської радіостанції становила майже десять років, у Росії та країнах Балтії – трохи менше.
Специфіка ліцензування радіомовлення в Україні – це об'єднаний досвід ліцензування європейських країн, особливо щодо конкурсного відбору претендентів, а також специфічні особливості місцевого радіоринку. До таких особливостей можна віднести випереджаюче створення комерційних радіоорганізацій над розвитком рекламного ринку в індустріальних або політично активних регіонах країни, зокрема у столиці. Це, як правило, призводить до жорсткої конкуренції й існування нерентабельних радіостанцій, які основний прибуток отримують не від реклами, тобто від результатів своєї діяльності на ринку, а з бізнесово-політичних джерел, що входять або є близькими до власників чи засновників станцій. Також характерним є те, що мережеві мовці поступово захоплюють місцеві ринки, позбавивши таким чином локальних виробників радіопрограм можливостей розвивати власний радіобізнес. А як засвідчує європейський та світовий досвід, сильне місцеве радіомовлення сприяє формуванню потужного національного. З іншого боку, місцеві рекламні ринки в Україні переважно настільки слабкі, що експансія мережевих станцій, передусім тих, які вже мають досвід фінансового успіху в інших країнах, призводить до характерного для України регіонального "мовного конфлікту". Цей конфлікт можна охарактеризувати як результат недосконалої "мовної політики" щодо ліцензування українських комерційних радіомовців, який характеризував розвиток українського комерційного радіомовлення протягом перших п'ятнадцяти років його існування. Пропонування на ринку програм, переважно російськомовних, які по мережах центральних станцій, розташованих у Росії, через частоти місцевих мовців потрапляли до українського споживача, створювали ситуацію невідповідності щодо визначення співвідношення державної мови та мов національних меншин, що, зрештою, було характерно передусім для центральних та західних регіонів країни. А саме це співвідношення першочергово бралося до уваги членами Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення в оцінюванні можливостей місцевого мовця своєю діяльністю відповідати вимогам Закону України "Про телебачення і радіомовлення" [6]. Тому такий "мовний конфлікт" дійсно можна вважати характерною особливістю становлення комерційного радіомовлення в Україні.
Якщо радіо використовувати для досягнення політичної мети, тоді, звичайно, такі дії держави є виправданими, оскільки монополізується контроль над загальнонаціональним ефіром. Це означає, що ліцензії на частоти переважно будуть отримувати потужні мережеві мовці, які платоспроможні завдяки політичній підтримці, що є лояльною до влади, а також державні структури та підприємства. Міністр Російської Федерації у справах преси, телерадіомовлення і засобів масової комунікації у своєму виступі у 2000 році в Раді Федерації Державної Думи Росії пояснив цю ситуацію таким чином: мовляв, держава свого часу втратила таку дуже важливу річ, як пропаганду, тому сьогодні важливо надолужити втрачені позиції і "забрати усі важелі управління до Москви, у Кремль". Безперечно, держава повинна за допомогою загальнонаціональних каналів впливати на населення країни, це дійсно є важливою функцією державної політики. Але коли йдеться про демократичні, плюралістичні відносини в інформаційному просторі тієї чи іншої країни, монопольний контроль держави над діяльністю загальнонаціональних медіа повинен здійснюватися громадськими інституціями. Комерційне радіомовлення у цьому контексті варто розглядати як ознаку нормальних цивілізованих ринкових відносин у сфері радіомовлення, до яких Україна прагне ще з часів незалежності. У результаті діяльності такого ринку виграють усі: держава як основний інструмент побудови національного інформаційного простору, комерсанти – власники радіоорганізацій, та споживачі – аудиторія.
Варто зазначити, що законодавство деяких країн колишнього соцтабору, хоча теоретично й передбачало існування незалежних ЗМІ, практично не дозволяло створити систему комерційного телебачення і радіомовлення. Наприклад, у статті 12 Закону Таджикистану "Про пресу та інші засоби масової інформації" діяльність незалежних радіостанцій і телеканалів може бути зупинена на термін до 6 місяців "у випадку, коли існує достатній привід вважати, що володіння здійснюється з порушенням прав". "Таке широке формулювання створює можливість порушень з боку влади, дозволяючи їм використовувати ліцензії як інструмент контролю за змістом матеріалів у мовних ЗМІ" [7]. У законодавстві кожної з країн колишнього СРСР йдеться про те, що рішення про надання чи позбавлення ліцензії можуть бути оскаржені у суді. Однак неефективність судової системи у деяких з цих країн спільно із цілеспрямованими репресіями з боку держави можуть призвести до виникнення у журналістів чи власників ЗМІ певних побоювань щодо застосування владою зворотних контрдій.
Зрештою, у більшості країн СНД та й в Україні порядок надання ліцензій приватному радіомовленню має обмежувальний характер. Це викликано тим, що, наприклад, український радіомовний ринок, якщо і має характерні особливості сформованого ринку, то правові аспекти його діяльності ще недостатньо відпрацьовані. Звичайно, у порівнянні з тим самим Таджикистаном, де мовні ліцензії видаються Державним комітетом з телебачення і радіомовлення, що безперечно свідчить про монополію влади над телерадіопростором, в Україні діяльність позавідомчого державного контролюючого органу – Національної ради з питань телебачення і радіомовлення – свідчить про достатні можливості для розвитку приватного сектору в сфері радіомовлення. Однак порушення прав власності на ліцензію та дотримання умов ліцензії місцевими радіомовцями, що постійно, протягом перших 10 років свого існування, констатувала Національна рада на українському радіоринку, не дозволяло вживати лояльних заходів стосовно ліцензування приватних радіоорганізацій. Тому система покарань у сфері ліцензування телерадіокомпаній не лише в Україні, а й в інших країнах колишнього СРСР, як-от: тимчасове вилучення ліцензії, її анулювання, скорочення терміну дії ліцензії – трактується інколи досить довільно щодо її власника, що дозволяє жорстко впливати на їхню діяльність.
Практика ліцензування у країнах ЄС засвідчує, що диференційована система покарань дає набагато більше можливостей для здійснення ефективного контролю над діяльністю ліцензіатів, ніж жорсткі, певною мірою "драконівські", методи. Коли регулюючий орган встановлює факт порушення умов ліцензії, в його арсеналі опиняється ряд санкцій, за допомогою яких, і це дуже важливо, можна вплинути на діяльність телерадіокомпанії з метою покращити, видозмінити її роботу, однак – не з метою припинити її діяльність. Якщо перший етап санкцій становить повідомлення або попередження, то другий, якщо це не вплинуло, стосується стягнень за адміністративним, а інколи, навіть і кримінальним кодексом [8]. Отже, цілеспрямований тиск з боку регулюючого органу на телерадіокомпанію-порушника розпочинається тоді, коли вона свідомо ігнорує намагання регулюючого органу привести її діяльність до законодавчих норм.
Аналогічні норми стягнень, як-от: попередження, штрафні санкції, тимчасове припинення дії ліцензії, анулювання ліцензії – впроваджені й в українській практиці телерадіомовлення [9], що свідчить про суворість ліцензійного регулювання діяльності телерадіокомпаній в Україні й відповідність його світовим зразкам. Однак, на відміну від європейського досвіду, станції, зокрема комерційні, зазнають в Україні, та й в більшості країн колишнього СРСР, систематичного регуляторного пресу стосовно власної діяльності. Цьому сприяє, як вже зазначалося, довільне трактування владою окремих пунктів національних медіа-законів, що, як правило, зініційовані передвиборним розподілом інформаційного простору та телерадіоефіру. Наприклад, у більшості законів про мовлення як у країнах ЄС, так і СНД й України закладено положення про продовження ліцензії, а правова структура включає положення про "переважаюче право на подовження" ліцензії, яким можуть користуватися ті мовці, які заявили про себе виробництвом якісного програмного продукту на тому чи іншому каналі або частоті, що виставлені на конкурс. Якщо у країнах ЄС це положення допомагає ускладнювати регулюючому органу встановлення нових зобов'язань для мовця, що може за певної ситуації негативно вплинути на його діяльність, то в більшості країн СРСР "переважаюче право на подовження" ліцензії є лише продекларованим намаганням забезпечити сфері ліцензування національного телерадіопростору відповідність світовому правовому полю.
Окрім того, ліцензування у посттоталітарних країнах, як правило, проводиться, як зазначають експерти, "у ручному режимі", тобто під кожен окремий конкурс існують окремі положення, а це означає, що відповідними органами та організаціями в цих країнах недостатньо розроблені цілі ліцензування й соціальні аспекти умов конкурсів, що змінюються, як правило, залежно від певних політичних потреб.
Ще один аспект, який характеризує відмінності в системі ліцензування радіомовлення, стосується державної власності на частотний ресурс. Наприклад, в Україні частотним ресурсом відає "Укрчастотнагляд" як держпрозрахункове підприємство всередині бюджетної структури. У Німеччині – така сама проблема стосовно контролю над частотним ресурсом. Але якщо для регулюючих органів Німеччини, зокрема: Земельних відомств з питань ЗМІ, прорахунок частот – лише четвертий за значенням пріоритет при видачі ліцензії, то в Україні – це визначальний аргумент при проведенні конкурсу на частоти.
Загалом, специфіка ліцензування радіомовлення, у тому числі й комерційного в країнах ЄС та державах СНД й в Україні, суттєво не відрізняється, що засвідчує об'єктивність використання процедури ліцензування при формуванні національного телерадіопростору будь-якої країни. Загальні елементи режимів ліцензування в усіх країнах стосуються питань власності й громадянства, фінансової та технічної спроможності мовця, концептуально творчих і підприємницьких планів телерадіоорганізації. Важливими вважаються завжди правила "чесної конкуренції", наприклад, під час проведення конкурсу, якими повинен послуговуватись претендент на частоту. І завданням регулюючих органів є стежити за тим, щоб цих правил дотримувалися всі телерадіомовці, незалежно від того, які у них фінансові можливості та стратегічні плани.
1. Див.: Європейська конвенція про захист прав людини. – 1950. – 4 листоп. – Ст. 10.
2. Див.: Данило А. Леонарді. Ліцензування мовців у 15 країнах – учасниках Європейського союзу. PCMLP – Програма порівняльного права і політики ЗМІ, Центр досліджень в галузі права і соціології Оксфордського університету / www.medialow.ru
3. Напр.: Wolfgang Hoffmann-Riem: Regulating Media: The Licensing and Supervision of Broadcasting in Six Countries. – Р. 288.
4. Напр.: Директива 97/13/ ЄС Європейського Парламенту і Ради від 10 квітня 1997 року про структуру видавання загальних дозволів та індивідуальних ліцензій у сфері телекомунікаційних послуг.
5. Див.: Данило А. Леонарді. Ліцензування мовців у 15 країнах – учасниках Європейського союзу. PCMLP – Програма порівняльного права і політики ЗМІ, Центр досліджень в галузі права і соціології Оксфордського університету / www.medialow.ru
6. Див.: Закон України "Про телебачення і радіомовлення". – Ст. 9.
7. Інтерв'ю Human Rights Watch із співробітником "Інтерньюз-Таджикистан". Душанбе, 13 червня 1999 г.; Закони і практика засобів масової інформації у країнах СНД і Балтії "Світ інформації без кордонів", 24 червня 1999 р.
8. Одні регулюючі органи здатні виносити покарання самостійно (наприклад, у Німеччині), інші звертаються до судової влади (наприклад, у Франції), викладаючи факт порушення встановлених правил ліцензування.
9. Див.: Закон України "Про телебачення і радіомовлення". – Ст. 5.
© Інститут журналістики. Усі права застережені
Посилання на матеріали цього видання під час їх цитування обов'язкові