У статті йдеться про процес формування державної міграційної політики в Україні. Зокрема досліджуються можливі негативні наслідки вимушеної міграції та пропонуються шляхи вдосконалення міграційного законодавства для запобігання цьому явищу.
The article is about the process of migration state politics forming in Ukraine. Possible negative consequences of a forced migration are researched. The ways of migration law system improvement which can avoid it are proposed in the article.
Останнім часом кількість людей, які перетинають кордони у пошуках кращої долі, різко зростає. Таким чином, на початку XXI сторіччя один з тридцяти п'яти жителів планети - мігрант. Якби всі ці люди жили в одній країні, то за кількістю населення це була б п'ята держава у світі.
Поняття "міграція" у нашій країні увійшло в ужиток порівняно нещодавно, оскільки у радянські часи міграції як такої не існувало, відбувалась лише незначна внутрішня міграція: люди ви¬рушали на будівництво, освоювали цілину тощо.
Процес формування державної міграційної політики розпочався в Україні з моменту здобуття нею незалежності. Декларацією про державний суверенітет, прийнятою Верховною Радою України 16 липня 1990 року, серед іншого було проголошено, що Україна регулює імміграційні процеси. Основним питанням, яке на той час хвилювало громадськість, був контроль над в'їздом [1, 188-200].
За радянських часів у результаті міграції швидко збільшувалося інонаціональне населення України і відбувався виїзд представників ти¬тульного етносу. Тільки протягом 80-х років міграційний приріст неукраїнського населення республіки становив 513 тис. осіб, тоді як зменшення кількості етнічних українців за рахунок міграції становило 505 тис. осіб. Якщо за переписом населення 1979 року поза Україною в СРСР мешкали 13, 8 % етнічних українців, то за переписом 1989 року вже 15,4 % або майже 7 млн осіб [2, 322-331].
Міграційна ситуація ускладнювалася ще й тим, що чимало іноземців та осіб без громадянства, які прибули в Україну, вимушено залишили місця попереднього проживання внаслідок збройних конфліктів, міжетнічної напруженості у деяких пострадянських державах.
З боку держави були вжиті актуальні на той час заходи щодо поліпшення ситуації, зокрема, у 1993 році прийнято Закон України "Про біженців", у 1994 році - Закони України "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України", "Про правовий статус іноземців". Таким чином, вже у перші роки незалежності були визначені основні напрями міграційної політики України.
Указом Президента України від 24 травня 2000 року "Про основні напрями соціальної політики до 2004 року" було визначено пріоритетні напрями - регулювання міграційних процесів, до яких належать: сприяння репатріації вихідців з України та їхніх нащадків, повернення депортованих за національною ознакою, захист соціально-економічних інтересів і прав українських працівників-мігрантів, надання права на притулок і захист біженців. Вищезазначеним указом визначалось завдання щодо створення правових та соціально-економічних засад регулювання зовнішньої трудової міграції, збереження трудового та інтелектуального потенціалу держави, завершення формування законодавства з питань міграції та вдосконалення системи органів виконавчої влади, які здійснюють управління міграційними процесами [3, 118-140].
На жаль, протягом тринадцяти років незалежності так і не було достатньо відпрацьовано стратегічні підходи щодо сприяння репатріації співвітчизників, які з різних причин, часто не з власної волі, опинилися поза межами України і прагнули повернутися на її територію. В Україні не було прийнято спеціального закону, спрямованого на захист вимушених переселенців-співвітчизників за умов, коли багато етнічних українців, вихідців з України інших національностей, які залишили місця попереднього проживання на Закавказзі та Центральній Азії і бажали повернутися на батьківщину, іммігрували не в Україну, а в Росію. Втрата потенційних репатріантів для України, населення якої внаслідок негативних демографічних тенденцій зменшується, є болючою, оскільки йдеться здебільшого про кваліфікованих робітників і спеціалістів, які мають достатньо високий освітній рівень і могли би прислужитися розбудові Української держави, до того ж людей культурно і ментально споріднених місцевому населенню.
Вчені вважають, що найгострішу міграційну проблему невдовзі становитиме не лише вимушена міграція і повернення людей на батьківщину, а й трудова міграція громадян України за кордон, що супроводжуватиметься відпливом мізків. Це створює загрозу значних втрат трудового та інтелектуального потенціалу нації і стане особливо відчутним в умовах економічного піднесення країни [4, 76-80].
Інтенсифікація міграційних процесів, що відбуваються останнім часом у світі, ставить некеровані потоки мігрантів під контроль кримінальних структур, які займаються їх незаконним перевезенням з метою трудової або сексуальної експлуатації.
В умовах високого рівня безробіття в Україні та через відсутність чи недієвість існуючих двосторонніх міждержавних угод про взаємне працевлаштування, наші громадяни змушені звертатися до різних підприємницьких структур, які займаються посередницькою діяльністю у працевлаштуванні за кордоном. Ці комерційні структури не несуть цивільно-правової відповідальності за невиконання ними своїх зобов'язань. Канали нелегальної міграції активно використовуються транскордонною злочинністю для торгівлі людьми, контрабанди наркотиків та зброї. Зростання обсягів нелегальної міграції в Україні сприяє погіршенню загальної криміногенної ситуації. Особами з числа іноземців вчиняються на території нашої держави різні злочини, у тому числі й тяжкі, вони самі стають жертвами нападів з боку кримінальних структур.
Врегулювання міграційних процесів є нагальною потребою для нашої країни, вирішення якої можливе шляхом проведення цілеспрямованої державної політики у сфері міграції. Враховуючи здобутки й недоліки попереднього досвіду, в основу міграційної політики держави має бути закладений аналіз і прогноз ситуації, як підґрунтя для напрацювання необхідних заходів з протидії негативним наслідкам міграційних процесів.
Останнім часом з метою удосконалення міграційного законодавства державою вжито таких заходів: у 2001 році Верховною Радою України прийнято Закони України "Про громадянство", "Про імміграцію", "Про біженців". У січні 2002 року Україна приєдналася до Конвенції і Протоколу ООН про статус біженців - загальновизнаних міжнародних документів у сфері захисту прав людини.
Однак комплексного нормативного акту, який би визначав заходи щодо послідовної, комплексної і практичної реалізації міграційної політики, не існувало. З огляду на це Кабінет Міністрів України затвердив Програму регулювання міграційних процесів на 2003-2005 роки, розроблену Державним комітетом України у справах національностей та міграції за участю зацікавлених міністерств та відомств. Стратегічними завданнями цієї програми є: завершення формування нормативно-правової бази з питань міграції, визначення концепції створення скоординованого адміністративного механізму державного регулювання міграційних процесів та забезпечення його впровадження і ефективного функціонування, забезпечення захисту прав осіб, яким надано статус біженців чи притулок в Україні, сприяння процесу репатріації в Україну вихідців з України та їхніх нащадків, створення правових і соціально-економічних засад регулювання трудової міграції, розвиток міжнародного співробітництва у сфері міграції.
Провідні дослідники міграційної політики вважають, що для реалізації цих основних завдань передбачено здійснення низки заходів. Зокрема, з метою удосконалення національної законодавчої бази з міграційних питань доцільно розробити нові законопроекти, що визначали б основні засади державної міграційної політики України, запроваджували б додаткові форми захисту в Україні осіб, які вимушено залишили свою країну, а також посилювали б відповідальність за порушення законодавства з питань міграції. Окрім цього, вищезазначеною програмою передбачено розробити проекти нормативно-правових актів, які врегульовували б процеси трудової міграції та визначали б порядок використання в Україні іноземної робочої сили з метою захисту національного ринку праці, забезпечували б соціальний захист громадян України, які працюють за її межами.
Програмою передбачено підготовку нормативно-правового акту щодо утворення у складі Держкомнацміграції України Державної міграційної служби та її територіальних органів, що є дуже актуальним питанням на цей час, оскільки, як свідчить світовий досвід, найбільша ефективність у сфері регулювання державою міграційних процесів досягається у разі зосередження всього комплексу міграційних питань в одному центральному державному органі. На жаль, до цього часу міграційними питаннями опікуються кілька міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, хоча ще 13 вересня 2001 року Указом Президента України утворено Державний комітет України у справах національностей та міграції, який визначено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції, до повноважень якого належить внесення в установленому порядку пропозицій щодо формування державної політики у сфері міграції, а також міжгалузева координація та функціональне регулювання з питань, що належать до його компетенції [5, 10].
Передбачається, що новоутворювана міграційна служба займатиметься питаннями регулювання міграційних процесів, виходячи з підґрунтя їх виникнення. Ні для кого зараз не є таємницею, що основними спонукальними чинниками міграційних переміщень є економічні, соціальні та гуманітарні аспекти. Тому першочерговим завданням такої служби буде відпрацювання політики держави, спрямованої на використання на користь України інтелектуального, трудового та економічного потенціалу мігрантів. Поряд з цим вироблятимуться заходи щодо створення всередині держави умов для превенції незаконної міграції, тобто такого становища, за яким в Україну буде невигідно та безперспективно намагатися потрапити нелегально. В усіх розвинених європейських державах використовується програма припинення незаконної міграції шляхом створення попереджувальних заходів, виявлення та видворення незаконних мігрантів з території держави.
До організаційних заходів, що будуть здійснені в рамках програми, належить вивчення питання про визначення регіонів України, найбільш придатних для розселення та працевлаштування мігрантів, їх культурної і мовної адаптації в наше суспільство, підготовка плану заходів, спрямованих на поліпшення становища осіб, яким надано статус біженця чи притулок в Україні, запровадження відповідно до світових стандартів автоматизованої інформаційної системи обліку та ідентифікації осіб, які шукають притулку в Україні, та біженців, опрацювання питання щодо створення єдиних спеціалізованих пунктів збору, розміщення та перевірки мігрантів, тощо. З метою належного кадрового забезпечення опрацьовуватиметься питання щодо запровадження у вищих навчальних закладах спеціалізації з підготовки фахівців у сфері міграції. Вживатимуться заходи стосовно започаткування постійного циклу радіо- та телепередач інформаційно-роз'яснювального характеру з питань міграції та біженців, що безперечно сприятиме підвищенню інформованості суспільства із зазначених питань.
Значну увагу у програмі приділено міжнародному співробітництву. Зокрема, поставлені завдання щодо активізації роботи з укладання відповідних міжнародних договорів стосовно врегулювання процесу переселення та захисту прав переселенців, співробітництва у сприянні добровільній репатріації в Україну вихідців з неї та їх нащадків, щодо трудової діяльності та соціального захисту громадян України, які працюють за її межами, а також міжнародних договорів, укладання яких спрямоване на поліпшення становища біженців.
Таким чином, можна з впевненістю констатувати, що реалізація Програми регулювання міграційних процесів на 2003-2005 роки буде дуже важливим здобутком нашої держави у цій галузі й повністю відповідатиме заходам, що вживає Україна на шляху до інтеграції у Європейське Співтовариство.
На сьогодні у стадії розробки перебувають деякі нормативно-правові акти, які регулюватимуть міграційну політику. Вчені, експерти у галузі права та інші фахівці у галузі міграції вважають прийняття цих законодавчих норм великим кроком уперед на шляху до врегулювання міграційної політики в Україні. Йдеться про проект Указу Президента "Про Державну міграційну службу України" та проект Закону України "Про основні засади державної міграційної політики України".
Проект Закону України "Про основні засади державної міграційної політики України" визначає єдині засади міграційної політики держави та напрями її реалізації для забезпечення, з урахуванням інтересів національної безпеки та територіальної цілісності держави, ефективного державного управління міграційними процесами та співробітництва з іншими державами, міжнародними організаціями для спільної реалізації завдань у сфері міграції, формування на основі європейських норм та стандартів національного законодавства та створення умов для інтеграції України до Європейського Союзу.
Проект Указу Президента "Про Державну міграційну службу України" передбачає створення Державної міграційної служби як урядового органу державного управління у сфері міграції у складі Державного комітету України у справах національностей та міграції. Така служба буде реалізовувати державну міграційну політику, не перебуватиме у складі силового відомства, її діяльність буде прозорою та відкритою для співпраці як з урядовими структурами з питань міграції інших країн, так і з неурядовими та громадськими організаціями, у тому числі міжнародними.
Слід зазначити, що утворення Державної міграційної служби України матиме значні позитивні політичні, економічні та соціальні наслідки для України, оскільки основні функції державного управління у сфері міграції будуть зосереджені в одному органі виконавчої влади, для якого ця сфера діяльності буде основною. Це забезпечить комплексний підхід до управління міграційними процесами, значно підвищить його ефективність завдяки проведенню постійного аналізу та моніторингу міграційних процесів як в Україні, так і за її межами, зокрема в країнах ризикової міграції (країни, із яких в Україну найбільші потоки незаконних мігрантів) та в державах, де найбільше перебуває громадян України, у тому числі нелегальних трудових мігрантів. На підставі такого аналізу здійснюватиметься розробка довгострокових та короткострокових державних програм, спрямованих на вирішення всього комплексу міграційних питань, у тому числі протидії незаконній міграції, проведення запобіжних заходів щодо можливих негативних наслідків міграційних процесів, підвищення ефективності та якості нормотворчої, законопроектної роботи, виконання законодавства у сфері міграції.
Варто зазначити, що з розширенням Європейського Союзу нагальною потребою для України є врегулювання проблемних питань у сфері міграції, у тому числі трудової, та надання притулку. Створення спеціального уповноваженого органу надасть змогу порушити перед Європейським Союзом питання щодо підписання між Україною та ЄС угоди про співробітництво у сфері міграції.
© Інститут журналістики. Усі права застережені
Посилання на матеріали цього видання під час їх цитування обов'язкові