Ласкаво просимо

Законодавчі причини інформаційної нестабільності

к. філол. н., доц.
УДК 070: 316. 766

Наявність багатьох цілком демократичних законів, покликаних регулювати діяльність у царині інформації при одночасно майже цілковитій відсутності механізмів для їх практичної реалізації та застосування, поставили українські ЗМК на край найгострішої кризи з часів здобуття незалежності. Подальша законотворча діяльність постала перед вибором — або законодавство про інформацію буде належним чином систематизоване і узгоджене в одному правовому полі, або розрізнені й взаємосуперечливі документи при невпинному процесі накопичення нових законів, кодексів і концепцій, дедалі більшою мірою підриватимуть інформаційну стабільність держави. Ця стаття є коротким конспективним оглядом найгостріших проблем інформаційної сфери та конкретних дій, які, на думку автора, можуть сприяти розв'язанню таких проблем та суттєво поліпшити ситуацію в інформаційній сфері.

І. Свобода слова, ЗМК, право на інформацію та вільне вираження думок

Свободу слова, ЗМК, право на інформацію та вільне вираження думок проголошують:

Конституція України, Закони України "Про інформацію", "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", "Про телебачення і радіомовлення", "Про інформаційні агентства", "Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення", "Про рекламу", "Про вибори народних депутатів України, депутатів місцевих рад та органів місцевого самоврядування", "Про вибори Президента України".

Загалом право про інформацію прямо закріплюють чи опосередковано декларують 188 законів, підзаконних та нормативних актів, міжнародних договорів. Стаття 15 Конституції України стверджує, що цензура заборонена. Стаття 34 стверджує свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів та переконань, а також право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір.

Водночас стан свободи слова, ЗМК та реалізація права на інформацію і вільне вираження думок характеризується такими проблемами:

— Конституція України забороняє цензуру, однак жоден закон не дає визначення поняття "цензура". Це створює можливості для довільного трактування як редакційна політика мас-медіа того, що насправді є цензурою. Таким чином, в Україні існує цензура (відкрита і прихована).

— Законодавство стосовно гарантування і здійснення прав громадян на свободу вираження своїх думок, на доступ до інформації, прав засобів масової інформації, журналістів, загалом, виробників творчої інформаційної продукції на вільну діяльність є взаємно суперечливим, неконкретним та несистемним.

— Законодавство не має прозорого, конкретного та зрозумілого механізму застосування. Це призводить до системного порушення Конституції і законів. Українське законодавство у сфері мас-медіа не приведене у відповідність до Європейської конвенції про права людини Мають місце факти відкритого ігнорування і порушення законів, у тому числі з боку влади.

— Судова практика ще не стала надійним інструментом гарантування свободи слова, захисту діяльності засобів масової інформації і професійної творчої діяльності журналістів.

— Частішають факти переслідування журналістів за їх професійну і творчу діяльність, замахів на них та їхнє майно.

— В Україні зафіксовано факти перлюстрації, знищення книжкових видань минулих років, прослуховування телефонних розмов і одночасно приховування від громадян інформації, якої вони потребують.

— За демократичною риторикою української влади маскуються дії і кроки, що суперечать демократичним принципам. Це виявляється в тому, що практична реалізація законодавства та його потрактування зводяться до захисту інтересів держави, а не захисту прав громадян. Влада то визнає факти цензури і заявляє, що "вона спрямовується не на захист основоположних державних інтересів, а на захист інтересів та іміджу окремих політичних сил і політиків", то взагалі заперечує її існування. Самокритичність влади переважно зводиться до констатації того, що не налагоджено державної підтримки засобів масової інформації та журналістів. При цьому державна підтримка трактується як вибіркове і непрозоре фінансування з державного бюджету окремих мас-медіа.

— Дії виконавчої влади призвели до ігнорування Верховної Ради України як однієї із сторін на засновництво і регулювання діяльності Національної телекомпанії та Національної радіокомпанії України. Управління інформаційною сферою практично повністю здійснюється виконавчою владою та підпорядковане Президентові України.

— У питаннях власності у сфері мас-медіа влада залишається прихильником державної власності, зокрема це виявляється у багаторічній протидії перетворенню Першого національного телеканалу на канал суспільного мовлення, а також протидії роздержавленню інших мас-медіа, які перебувають у державній чи комунальній власності.

— Українська влада демонструє прихований чи явний спротив поширенню нових інформаційних технологій, що зокрема виявляється у демонстрації занепокоєння юридичною і технічною "беззастережністю окремих нововведень, зокрема "Інтернету", який може, з одного боку, посилити загрозу для державних таємниць, особистої конфіденційної інформації громадян, а з іншого, збільшити залежність національного інформаційного простору від зарубіжної продукції, чужої інформаційної політики".

— У звіті американської організації Дім Свободи (Freedom House), де досліджувалися відповідні проблеми ЗМК у 187 країнах, Україна фігурувала у категорії держав, де мають місце суттєві проблеми зі свободою слова. Згідно зі звітом, група країн категорії "вільні" становить 40 %, в категорії країн, де немає свободи преси, опинилося 33 % країн. Україна перебуває у своєрідній сірій "буферній зоні" поруч із 50-ма державами — це категорія країн, де преса визнана "частково вільною".

Розв'язання зазначених проблем потребує:

1. Проведення громадського моніторингу стану свободи слова та ЗМК, дотримання права на інформацію та вільне вираження думок, дотримання професійних та етичних стандартів, забезпечення якості інформування.

2. Приведення українського законодавства у відповідність до Європейської конвенції про права людини.

3. Удосконалення положень та норм, визначених статтею 34 Конституції України, внесення до неї відповідних змін. При цьому конституційні норми мають бути спрямовані на максимальне забезпечення свободи слова та інформаційної діяльності, розширення можливостей державної підтримки і захисту засобів масової інформації та журналістів, зведення до мінімуму обмежень прав на свободу слова, вільне вираження поглядів і переконань.

4. Системного узгодження в одному правовому полі розрізнених і взаємосуперечливих законів.

5. Розробки механізму практичного застосування законодавства та механізму санкцій за його порушення.

6. Створення незалежної профспілки працівників ЗМК.

7. Юридичне закріплення понять і визначень, зокрема визначення "політична цензура" та "редакційна політика", та юридичне обмеження втручання власників і засновників у професійну діяльність журналістів при одночасному гарантуванні непорушності права власності та інтересів власників і засновників.

8. Запровадження практики підписання контракту між власником (засновником) ЗМК та журналістами й іншими працівниками, в якому чітко обумовлювалися зобов'язання сторін, як це передбачено законами про працю, а також закріплювалися професійні та етичні норми.

9. Запровадження практики застосування редакційних статутів, які б чітко фіксували програмну концепцію ЗМК.

10. Юридичне забезпечення захисту джерела інформації.

11. Прийняття нових редакцій та внесення змін до Закону "Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення" з метою перетворення її на орган захисту інтересів інформспоживача.

12. Створення прозорого механізму роздержавлення ЗМК.

13. Створенння системи суспільного мовлення.

14. Внесення змін до законів про вибори з метою гарантування та практичної реалізації права громадян на рівний доступ до інформації та права рівного доступу до ЗМК суб'єктів виборчого процесу.

15. Внесення змін до Закону "Про рекламу" з метою захисту інтересів інформспоживача та стимуляції економічної самодостатності ЗМК.

16. Внесення змін до податкового законодавства з метою зменшення оподаткування ЗМК.

17. Схвалення державної програми стимулювання розвитку сучасних інформаційних технологій.

18. Схвалення державної програми підготовки кадрів для ЗМК.

ІІ. Прозорість та відкритість влади

Інформаційну відкритість, забезпечення права громадян України на доступ до інформації про діяльність органів державної влади України стверджують Конституція України, Закони України "Про інформацію", "Про звернення громадян", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації".

Крім того, перелік відомостей, що складають державну таємницю, визначається Законом України "Про державну таємницю" та "Зводом відомостей, що становлять державну таємницю". Також норми про інформування органами державної влади громадян включені до відповідних положень про діяльність окремих органів державної влади, діє Постанова Кабінету Міністрів, що визначає особливості доступу до інформації, розголошення якої може зашкодити інтересам держави.

Видано низку указів Президента України, а також постанов Кабінету Міністрів України на виконання цих указів.

Водночас стан прозорості й відкритості влади характеризується такими проблемами:

— Відсутній практичний механізм реалізації відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

— На практиці органами державної влади повсюдно ігнорується право громадян на звернення до органів державної влади, створюються перешкоди та бюрократичні бар'єри.

— Не містить практичних механізмів реалізації законодавча норма про обов'язкову публічність законотворчих та нормотворчих дій органів державної влади.

— Закон "Про інформацію", за висновками експертів Ради Європи й ОБСЄ, "складно структурований і перевантажений нормами, які не повинен містити", а тому "не відповідає основним базовим принципам демократії — права громадянина на свободу слова і права на свободу інформації". Зокрема Закон закладає певні обмеження у доступі громадян України до офіційної інформації, у ньому відсутні критерії суспільного інтересу до інформації, а також положення про державні реєстри, що могло б значно полегшити доступ до інформації, наданої державними органами влади.

— Міжнародні експерти рекомендували українським законодавцям скасувати Закон "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" як такий, що допускає втручання держави в діяльність засобів масової інформації.

— За відсутності практичних механізмів реалізації закладені у Законі "Про інформацію" норми гостро контрастують із тим, що відбувається насправді. Це стосується "забезпечення доступу громадян до інформації" як меті державної інформаційної політики, обов'язку органів державної влади та місцевого і регіонального самоврядування "забезпечення права на інформацію", під яким у тому ж законі розуміється "можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій".

— В Україні є факти грубого порушення принципу відкритості державної статистичної інформації, норми закону, яка стверджує, що "кожна особа має право на ознайомлення з інформацією, зібраною про неї". Крім того, закон створює різночитання і призводить до довільного тлумачення норм, де йдеться про відкритість інформації.

— На практиці регулярно порушується законодавча норма щодо термінів розгляду запитів громадян України, мають місце факти необґрунтованої відмови та відстрочки державною установою задоволення запиту щодо доступу до офіційних документів та порушення порядку оскарження громадянами України згаданих відмови або відстрочки.

— На практиці не діють положення закону про відповідальність за порушення законодавства про інформацію, зокрема за необґрунтовану відмову від надання відповідної інформації; несвоєчасне надання інформації; навмисне приховування інформації; примушення до поширення або перешкоджання поширенню чи безпідставна відмова від поширення певної інформації; використання і поширення інформації стосовно особистого життя громадянина без його згоди особою, яка є власником відповідної інформації внаслідок виконання своїх службових обов'язків; навмисне знищення інформації; необґрунтоване віднесення окремих видів інформації до категорії відомостей з обмеженим доступом.

— Мають місце факти, які свідчать про відсутність простих і зрозумілих механізмів порядку оскарження протиправних дій. Зокрема, надто складною, забюрократизованою і практично недосяжною для звичайного громадянина є така норма: "В разі вчинення державними органами, органами місцевого і регіонального самоврядування та їх посадовими особами, а також політичними партіями, іншими об'єднаннями громадян, засобами масової інформації, державними організаціями, які є юридичними особами, та окремими громадянами протиправних діянь, передбачених цим Законом, ці дії підлягають оскарженню до органів вищого рівня або до суду. Скарги на протиправні дії посадових осіб подаються в органи вищого рівня, яким підпорядковані ці посадові особи. У разі незадоволення скарги, поданої до органу вищого рівня, заінтересований громадянин або юридична особа мають право оскаржити протиправні дії посадових осіб до суду". Так само низка положень ускладнює реалізацію Закону "Про державну таємницю", застосування "Зводу відомостей, що становлять державну таємницю".

— Недостатньо чітко питання захисту та використання документів, що містять конфіденційну інформацію, яка є власністю держави, регулюються Постановою КМ № 1893 від 27. 11. 98 р. (із змінами і доповненнями, внесеними Постановою КМ № 1601 від 29. 11. 01 р.) "Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави". А також Постановою Кабміну "Про затвердження положення про забезпечення режиму секретності під час обробки інформації, що становить державну таємницю, в автоматизованих системах" (№ 180 від 16. 02. 98 р.).

— З огляду на відсутність механізмів для реалізації так само майже не застосовується на практиці Закон "Про звернення громадян". Це, зокрема, ускладнюється з огляду на правила оформлення звернень, порядок і терміни розгляду звернень та відповіді на них.

— Положення Закону "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" на практиці реалізується як необмежене право органів державної влади та їх представників вимагати висвітлювати свою діяльність так, як вони самі вважають за потрібне. Зокрема, під час виборчих кампаній державні органи надавали ЗМК прес-релізи для обов'язкового опублікування, які за формою і змістом являли собою явну, або приховану політичну рекламу. У тому разі, коли ЗМК намагалися відмовити чи вимагати оплати як за політичну рекламу, на них чинився тиск з посиланням на Закон "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації".

— Указ Президента України "Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади" також має декларативний характер і не містить прозорих і зрозумілих механізмів реалізації.

Розв'язання зазначених проблем потребує:

1. Комплексної експертизи та взаємоузгодження всіх законодавчих актів, які стосуються відкритості органів державної влади.

2. Внесення змін і доповнень до чинного законодавства з метою створення дієвого механізму реалізації та застосування санкцій за порушення.

3. Проведення семінарів, "круглих столів" та фокус-груп для представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також ЗМК з метою вивчення практики виконання у 2000 — 2002 роках органами державної влади та органами місцевого самоврядування Закону України "Про інформацію", інших нормативно-правових актів, зокрема в частині:
- забезпечення додержання прав громадян на отримання в установлені строки достовірної інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
- збільшення точності, повноти, оперативності та достовірності інформації, що використовується державними установами;
- підвищення рівня контрольованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування;
- забезпечення "прозорості" урядової політики для громадян і суспільства в цілому;
- обов'язкового опублікування відповідних нормативно-правових актів;
- оперативного оприлюднення інформаційними службами органів державної влади та органів місцевого самоврядування інформації про діяльність цих органів;
- здійснення систематичного відкритого публікування статистичної інформації про явища та процеси, що відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя, забезпечення відкритого доступу до неопублікованих статистичних даних, які не підпадають під дію обмежень, установлених законами;
- недопущення обмеження права на одержання відкритої інформації, зокрема шляхом необгрунтованої відмови в її наданні, а також запровадження плати за надання інформації в розмірах і випадках, не передбачених законодавством, встановлення економічно необгрунтованих цін та тарифів на надання інформації;

4. Здійснення аналізу повноти, точності, об'єктивності основних офіційних публікацій органів виконавчої влади за період 2000 — 2002 років, доступності таких публікацій для широкої громадськості, а також відомостей про фактично надану зазначеними органами на запити інформацію, додержання встановлених строків, розміри оплати, кількість та причини відмов у наданні інформації, їх обґрунтованість.

5. Здійснення аналізу фактів цензури та самоцензури у ЗМК на прикладі обмежень у висвітленні та замовчуванні окремих тем, подій, діяльності окремих осіб, а також незбалансованого та необ'єктивного чи упередженого висвітлення.

6. Здійснення регулярних контрольних запитів до органів державної влади, органів місцевого самоврядування від імені громадських організацій, ЗМК, громадян України.

7. Проведення громадських слухань за результатами семінарів, "круглих столів" та фокус-груп з метою внесення в установленому порядку пропозицій щодо вдосконалення діяльності в інформаційній сфері, розробки проектів відповідних нормативно-правових актів, у яких, зокрема, передбачити:
- відповідальність влади за втручання у діяльність засновників з метою корекції редакційної політики ЗМК та втручання у творчу діяльність журналістів з метою обмеження у поширенні інформації, замовчування окремих тем, подій, діяльності окремих осіб, а також з метою незбалансованого, необ'єктивного чи упередженого висвітлення фактів та подій, поширення дезінформації;
- відповідальність засновників, співзасновників, власників, інвесторів у сфері ЗМК за втручання у редакційну політику ЗМК та творчу діяльність журналістів з метою обмеження у поширенні інформації, замовчування окремих тем, подій, діяльності окремих осіб, а також з метою незбалансованого, необ'єктивного чи упередженого висвітлення фактів та подій, поширення дезінформації;
- покладення на зберігачів відкритої інформації обов'язку щодо ведення загальнодоступних баз даних про наявну в них відкриту інформацію, створення умов для вільного доступу до них зацікавлених суб'єктів, забезпечення систематичного опублікування найважливішої інформації з економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших питань за визначеною в установленому порядку та заздалегідь оприлюдненою усталеною структурою;
- вичерпний перелік видів інформації, вільне збирання, зберігання, використання і поширення якої в будь-який спосіб може бути обмежено в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя та вдосконалення порядку здійснення контролю за наданням такої інформації;
- удосконалення порядку подання запитів щодо надання інформації, запровадження системи надання допомоги в оформленні таких запитів, процедури відповіді на запити та відмови у їх задоволенні, оскарження таких відмов, розв'язання суперечок з цих питань;
- упорядкування системи плати за надання інформації, визначення випадків безоплатного або частково оплачуваного надання інформації;
- запровадження регулярного оприлюднення звіту зберігача інформації про її надання;
- обов'язковість ведення органами державної влади та органами місцевого самоврядування веб-сторінок та оперативного (не пізніше п'яти робочих днів) розміщення на них офіційної інформації про діяльність відповідних органів, виконання програм, планів, чинних та скасованих нормативно-правових актів, форм і зразків документів, архівної та іншої інформації, а також необхідність завчасного розміщення на таких веб-сторінках проектів нормативно-правових актів з повідомлення про це засобів масової інформації;
- визначення спеціально уповноваженого органу з питань захисту права на інформацію з наданням йому повноважень щодо вжиття заходів для припинення порушень законодавства у сфері надання інформації, здійснення моніторингу, підготовки і опублікування доповідей про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо надання інформації;
- підвищення відповідальності зберігачів інформації за достовірність наданої інформації, неправомірну відмову в наданні інформації, додержання інших вимог законодавства щодо доступу до інформації.

8. Сприяння у щоквартальній підготовці за заздалегідь оприлюдненою усталеною структурою та опублікування для широкого обговорення громадськістю доповідей про роботу Кабінету Міністрів України з розв'язання актуальних соціальних, економічних та інших проблем, здійснення реформ, виконання загальнодержавних програм, заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

9. Організацію та проведення періодичних соціологічних досліджень громадської думки щодо найважливіших дій Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади, контролю за механізмом визначення виконавців таких досліджень, їх фінансування, а також вивчення міри використання результатів досліджень у діяльності зазначених органів.

10. Проведення моніторингу регулярності проведення та інформаційної прозорості прес-конференцій органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також моніторингу надання публічних відповідей на запитання громадян через засоби масової інформації.

11. Проведення моніторингу на предмет оновлення веб-сторінок відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади.

12. Створення дієвого механізму внутрішньосистемної відкритості державної влади в Україні, тобто відкритості структур влади одна для одної і самої для себе.

13. Забезпечення органів державної влади сучасним комп'ютерним та комунікативним обладнанням, формування кваліфікованого кадрового потенціалу, розробки нових та удосконалення існуючих стандартів інформаційної діяльності.